《政府有钱盖大楼无钱还民债》连续报道之三，多位法学专家称新沂市政府集资行为违法

　　□本报记者 丁玲

　　4月17日和24日，本报以《政府有钱盖大楼无钱还民债》、《新沂市府否认非法集资》为题，连续报道了徐州市丰县67岁的赵尧彬，13年前购买了新沂市政府发行的39万元“公路借据”，如今政府承诺的还款日期早已过去，十多年来，赵尧彬多次向新沂市政府讨债未果，目前索债无门、贫病交加的遭遇。文章刊发后，在社会上引起了很大反响。

　　4月24日，新沂市委常委、宣传部部长张长征和该市宣传部副部长许蔡柱来到本报，表示“新沂市政府一定会承认这笔‘债’务，一定会分批分期偿还。”记者再次追问具体的偿还计划，两位宣传部长表示：“回去马上向市委、市政府主要领导同志汇报，一定会尽快给媒体及群众一个明确答复。”

　　如今，整整两个月过去了，此事的进展如何？新沂市政府的集资行为究竟是否属于非法集资？记者对此进行了跟踪采访。

　　事件进展

　　政府承诺

　　今年起开始还款

　　今年2月20日，赵家父子向江苏省高级人民法院提出申诉。3月5日，该申诉被转至徐州市中级人民法院。6月10日，徐州市中院给赵尧彬寄了一份传票(2008徐民二审监字第72号)，通知赵尧彬6月13日下午3：30，到徐州中级人民法院进行听证。

　　上周五(6月13日)下午，在徐州市中级人民法院，审监庭的法官对此案进行了听证。代表新沂市政府、新沂市交通局前来参加听证的两位男士表示，对于还钱的事，他们“要回去跟领导汇报，现在决定不了。”

　　6月16日，新沂市政府给本报发来一份传真，上面写道：“对公路建设借据问题，我市市委、市政府高度重视，市委常委会、政府常务会已专题作了研究部署，决定从今年开始，根据财力情况，逐年偿还。目前已经组建工作机构、开展工作，各镇各部门正着手进行摸底登记工作。由于时间长、牵涉面广、涉及人员多，需要对所有持有借据人(户)逐个登记，农村按镇、村、组，城区按企事业单位、主管部门、系统逐级统计、核对，在此基础上形成全市基本情况，然后逐年偿还。”

　　当天下午，本报记者就相关问题致电新沂市委宣传部副部长许蔡柱，许副部长表示，新沂市政府20天前曾就此问题召开了专题会议，“第一步先进行摸底登记，待登记结果出来后，才能研究具体的偿还计划。登记过程估计要2至3个月。如果票据丢失了，那就无法偿还了。”随后的交谈中，许副部长告诉记者，新沂市政府此前已经派专人到周边的贾汪、邳州等地(都隶属于徐州市)进行过调研。“那两个地方的做法是，号召党员干部(将此前自己花钱买下的政府借据)捐了，同时号召积极群众也捐了，剩下的再分批偿还。”许副部长最后表示，赵氏父子手里的39万元借据，“还与不还，还要研究。”

　　法学专家

　　政府集资行为肯定不合法

　　那么，新沂市政府的行为是否如其所说的并非非法集资？本报记者为此采访了多位法律界人士，专家们一致认为，新沂市政府的集资行为“肯定不合法”。

　　双方间债务债权关系成立

　　南京大学法学院专业研究金融法的张理副教授从法律角度深刻剖析了这一事件。张理副教授认为，新沂市政府以借款的形式向不确定的社会公众发行统一印制的“公路借据”筹集资金，双方间便形成了法律意义上的债务和债权关系，也就是平等主体间的民事关系。一个很简单的道理，政府向公众发行债券，政府便和公众发生了民事上的借贷关系。因此，当地法院以双方尚未形成平等主体之间的民事借贷关系为由驳回赵的起诉，是完全没有道理的。

　　况且，新沂市政府的行为是客观存在的，是否合法不影响法律关系的认定。而且，即便政府的行为不合法，也不代表政府不需要清偿债务，法院不可以以集资行为不合法为由拒绝受理案件。

　　张教授说，从徐州市中级人民法院5月24日做出的不予受理案件通知书中可以看到：“目前尚无证据证明新沂市交通局的集资行为是经过中国人民银行批准的合法行为。”我国有着非常严格的金融管理规定，资金融通一直处于高度戒备状态，对面向公众的集资行为更是有着严格地控制，这样做的目的就是为了防止出现不能偿还的恶果。相关法律甚至禁止企业之间的借贷行为，更何况是面向不确定的社会公众。从目前新沂市政府发行“公路借据”的额度和范围来看，已经远远超过了法律规定。可以肯定地说，新沂市政府没有发行地方债券进行集资的资格。按照现有的法律来看，新沂市政府的行为已经构成了涉嫌非法吸收公众存款罪。且这些巨额的借据，新沂市政府以财政困难为由已经拖欠了十多年，至今分文没有偿还，在这一点上，新沂市政府作为地方的社会管理者，没有预先加以防范和筹划好今后的还款能力，是一种不负责任的态度，具有重大的过失。

　　债权人可进行行政赔偿诉讼

　　东南大学法学院教授顾大松认为，根据新沂市政府新政督报[2008]号对当年借款事实的描述，特别是有关“根据部门情况按规定标准分口、分单位筹集”及具体落实情形，可以判断新沂市政府借助其政府强势地位实施的所谓“借款”行为，具有单方性、强制性的行政特性。因此徐州市中院终审裁定认为“新沂市人民政府在制定和发行借据政策上处于支配和主导地位，借据的出售亦是依照行政隶属关系和其他行政管理关系来实现的，借据的购买方则处于次要和服从的地位”，“借据的发行方与购买方之间不是平等主体之间的民事关系”，在一定程度上成立。但是政府未具备法律依据，并以强势地位实施的非法行政行为，权利人仍然可以依据行政赔偿诉讼途径寻求救济。徐州市中院终审裁定将其纳入集资行为不受理的司法政策范围考虑，存在不当。

　　顾大松教授表示，我国1994年即已颁布实施国家赔偿法，行政机关实施的非法行政行为，侵害公民、法人或其他组织的合法权益时，受害人可以通过行政赔偿途径寻求救济。而且，国家系违法行政行为的最终赔偿责任主体，各地也设有专门的国家赔偿基金。换一句话说，新沂市政府为履行其行政职责，运用其政府强势地位，非法实施的摊派行为(或者叫“借款”)，其最终赔偿责任主体也属于国家。不过，应予强调的是，在行政法意义上，虽然新沂市交通局接受新沂市政府委托，该委托关系在相关借据进行了公示，其行政赔偿诉讼主体也只能为新沂市人民政府，而不适用民事委托关系上两者皆可的规则。

　　政府发行“借据”属明知故犯

　　江苏省高级人民法院一位不愿透露姓名的法官对记者说，新沂市政府的这一行为，虽然从法律关系上看属于民事借贷关系，但它属于群体性事件，新沂市政府在发行之初理应对此充分考虑。这位法官还强调：“按照我国法律的相关规定，原则上政府不可以、也没有权利向公众借债，除非是以国家的名义发行国债。新沂市政府的这一行为，至少是违反了我国行政法的相关规定，是一种违法行为。”

　　河海大学法学院副教授徐军认为，新沂市人民政府与公众之间的借贷关系肯定是不合法的，该行为就是非法集资。1994年3月22日通过、1995年1月1日施行的《中华人民共和国预算法》第二十八条第二款规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。” 新沂市政府发行“公路借据”的行为发生在国务院的通知之后，第三期借据发行于《预算法》施行之后，显属明知故犯。

　　徐军副教授同时认为，新沂市政府发行“借据”所引发的，毫无疑问是民事法律关系。对于当地法院裁定认为，“借据的出售是依照行政隶属关系或其他管理关系而实现的，购买方或认购方居于次要的或服从的地位，双方间尚未形成民法意义上的平等主体间的民事关系”，徐军副教授认为，“这显然是强词夺理。”

　　昨天，赵尧彬的儿子赵峰告诉记者，年过六旬的赵尧彬今年5月23日被查出患了膀胱癌(二级)。5月28日，赵尧彬接受了膀胱、尿道全切除手术和造瘘手术，赵家为此花了2万多元手术费。医生说，后续治疗还需要大量的钱，每年光换引流袋和导尿管就要5000多元钱。“现在我们全家就等着能早日拿到这笔钱，治我父亲的病呢。”赵峰在电话里无奈地对记者说。

　　赵老汉赖以救命的钱何时能拿到？本报将继续关注。

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　　非法集资是指单位或者个人未依照法定的程序经有关部门批准，以发行股票、债券、彩票、投资基金证券或者其他债权凭证的方式向社会公众筹集资金，并承诺在一定期限内以货币、实物及其他利益等方式向出资人还本付息给予回报的行为。非法集资往往表现出下列特点：

　　一是未经有关部门依法批准，包括没有批准权限的部门批准的集资；有审批权限的部门超越权限批准的集资。

　　二是承诺在一定期限内给出资人还本付息。还本付息的形式除以货币形式为主外，也有实物形式和其他形式。

　　三是向社会不特定的对象筹集资金。这里“不特定的对象”是指社会公众，而不是指特定少数人。

　　四是以合法形式掩盖其非法集资的实质。

　　一般来说，具有以上四个特征的集资行为可以认定为非法集资，但判断非法集资的根本特征是集资者不具备集资的主体资格以及有承诺给出资人还本付息的行为。